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Responsabilidad patrimonial del estado por daños causados por minas antipersonales: Un salvamento de voto con fuerza de sentencia

En un polémico pronunciamiento de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado con ponencia del Consejero Danilo Rojas Betancourth 1 , se determinó unificar la jurisprudencia respecto de la responsabilidad del Estado frente a víctimas de “accidentes” con minas antipersonales, a saber:

“La Sala (…) unificará su jurisprudencia en el sentido de afirmar que; i) habrá lugar a declarar la responsabilidad del Estado por los daños causados con MAP/ MUSE/AEI en casos en los que la proximidad evidente a un órgano representativo del Estado, permita afirmar que el artefacto explosivo iba dirigido contra agentes de esa entidad, o suceda en una base militar con artefactos instalados por el mismo Ejercito Nacional, ii) el Estado de Colombia no ha infringido su deber de prevenir y respetar los derechos de la victimas de MAP/MUSE/AEI, en los términos del artículo 1.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, teniendo en cuenta el análisis acerca del alcance y naturaleza de la obligación de prevenir las violaciones a los derechos a la vida e integridad personal de estas víctimas, y en atención a las particularidades del fenómeno y la dinámica del conflicto armado en Colombia, al marco legislativo dispuesto por el Estado para adelantar labores de desminado humanitario y de ERM, a las disposiciones adoptadas en materia de indemnización mediante la ley de víctimas y sus decretos reglamentarios, y recordando que el mero hecho de que se presente la violación de un derecho contemplado en la Convención Americana no constituye un incumplimiento de las obligaciones convencionales adquiridas por el Estado, iii) no obstante, será deber del juez de daños solicitar la inclusión de los actores en la ruta de atención integral para las víctimas de minas antipersonal ofrecida por el Gobierno, a través de las distintas entidades que prestan los servicios requeridos según sus necesidades para asistir a las personas que hayan tenido este tipo de lesiones así como a los familiares de una víctima moral.” 2

Dicha decisión se profirió considerando lo siguiente:

En 2003 una madre y su hijo se desplazaban por la carretera que de su finca llevaba a un Municipio en dónde pretendían vender algunos alimentos en la plaza de mercado. Entrada la tarde, desviaron la carretera principal y se dirigieron hacia una casa desocupada en dónde desafortunadamente cada uno pisó una mina antipersonal, hecho tal, que comportó el que sufrieran graves lesiones.

Así las cosas, analizados supuestos facticos y jurídicos, la Sala Plena de la Sección Tercera decidió confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el sentido de negar las pretensiones de la demanda al estimar: “(…) que la responsabilidad de la entidad demandada no se vio comprometida, pues si bien el hecho y el daño se encuentran debidamente soportados (…) no ocurrió así con el nexo de causalidad , pues no obra prueba alguna que determine con precisión que el artefacto explosivo fuese de propiedad de la entidad demandada o estuviere bajo su custodia. Tampoco se demostró que el Ejercito Nacional conociera la existencia de un campo minado y a pesar de ello hubiera omitido acciones tendientes a desactivar esos explosivos y prevenir que los transeúntes resultaran heridos (…) en esas condiciones el hecho riesgoso era totalmente desconocido para la entidad pública demandada, por lo cual no había nacido la obligación jurídica de actuar en orden a proteger a la población civil y a sus propios miembros.” 3

Ahora, a pesar de haberse aprobado la ponencia en la respectiva Sala, frente a la decisión en ella contenida existieron varias posiciones disidentes, entre otras, la de los consejeros Jaime Orlando Santofimio Gamboa y Stella Conto Díaz del Castillo, quienes en un impecable salvamento de voto se apartaron de la tesis mayoritaria al advertir respecto de la sentencia que:

1. Desconocía el alcance del concepto convencional y constitucional de víctima, y victimiza a toda persona que pise una mina antipersonal trasladándole plenamente el riesgo; 2. Ignoraba las obligaciones internacionales del Estado colombiano y constitucionales de preservar la vida e integridad de todas las personas con ocasión del conflicto armado; 3. Desatendía el ámbito probatorio en materia de responsabilidad por siembra de minas antipersonales; 4. Violaba el “efecto útil” de la Convención de Ottawa; 5. Negaba la posición de garante como herramienta esencial para definir la responsabilidad del Estado en marco del conflicto armado interno; 6. Se fundamentaba en pruebas que no fueron objetadas por las victimas; y, 7. El fallo no resistía test de convencionalidad.

Pues bien, se enunciaran algunas de las reflexiones que del salvamento de voto atrás referido emergen:

1. Señaló que los estándares convencionales determinan que la valoración de los recortes o la información de prensa opera, (i) cuando comprenden la manifestación de hechos públicos o notorios y no hayan sido objetados o cuestionada su autenticidad; (ii) cuando comprenden reproducción textual de declaraciones públicas de altos funcionarios del Estado; (iii) cuando valorados en conjunto con otros medios probatorios, permiten constatar lo declarado en testimonios; (iv) cuando se trata de información contenida en sitios web se tienen por demostrados si han sido aceptados o no se cuestionan por el Estado; (v) se rechaza aquellos que como prueba sobrevenida no tienen relación con los supuestos fácticos; y, (vi) siempre que se encuentren completos y permitan constatar la fuente y fecha de publicación.

2. Indicó que no puede la Sala asimilar o equiparar una mina antipersonal con un arma de dotación oficial, menos cuando de la prueba valorada por la sentencia se desprende que se demostró que de la mina antipersonal que afectó a las víctimas se desconocía quién la había sembrado, ubicado o alojado en la zona. En efecto, manifestó que se equivocó la Sala al pretender que los hechos en donde una mina antipersonal lesiona a una mujer y a un niño, pueda configurarse como una actividad peligrosa derivada del manejo de armas de dotación oficial.

3. Reiteró que la clausula constitucional de responsabilidad del Estado que consagra la Carta Política de 1991 viene a reflejar, sin duda alguna, la consolidación del modelo de Estado Social de Derecho y la superación de la idea de la irresponsabilidad de la administración pública. También, que la posición de las victimas en el moderno derecho de daños hace sustancial su identificación, valoración y reconocimiento, mas cuando se trata de personas que se han visto afectadas por el conflicto armado con las acciones, omisiones o inactividades estatales, o con las acciones de grupos armados insurgentes.

4. Refirió que la Sala de manera parcial, injustificada, sin razonamiento y con sustancial desconocimiento de las reglas básicas de examen de los precedentes, desconoce lo que la Sección, entre otras en la sentencia del 12 de febrero de 2014 (Exp. 45818), justifica para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado y condenarlo en un caso donde una mina antipersonal afectó a miembros de la población civil.

5. Arguyó que la decisión es seriamente inconvencional toda vez que no existe justificación alguna que le hubiese permitido a la Sala elaborar una interpretación totalmente ajena a la Convención de Ottawa, particularmente, al distinguir entre minas antipersonales, para extraer una consecuencia diferenciada entre aquellas instaladas por el Ejercito Nacional o que se encontraran al interior de las bases militares.

6. Reiteró, que en el moderno derecho administrativo, y en la construcción de la responsabilidad extracontractual del Estado, la posición de la victima adquirió una renovada relevancia, por ello, lo relevante es la víctima y no la actividad del Estado, ya que prima la tutela de la dignidad humana, el respeto de los derechos constitucionalmente reconocidos, y de los derechos humanos.

7. Sostuvo que confunde el alcance obligacional de los principios y de las reglas por cuanto argumenta irrazonada e indebidamente que el artículo 2º de la Carta Política no permite fundamentarse en la falla del servicio.

8. Comentó que es reprochable afirmar que no sería procedente condenar al Estado con base en la inobservancia del artículo 2º de la Carta Política, pues, ello sería retornar a un modelo de irresponsabilidad que ni siquiera se admitía en la Constitución de 1886, y que siendo la de 1991 mas garantista no puede permitir que el juez administrativo elabore esta argumentación tan irracional, inconvencional e inconstitucional. Además, que yerra al deducir que del artículo mencionado se deriva una carga obligacional inferior por tener en su contenido principios, porque de ser así, se estaría afirmando que la dignidad humana, el principio “pro-homine” y el principio de proporcionalidad no tendrían sustancia, vinculatoriedad o suficiencia para exigir al Estado ajustar su acción, omisión o inactividad en el estudio de la responsabilidad patrimonial del Estado, lo que podría conllevar a una condena por violación de los artículos 1.1, 2 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos.

9. Concluyó, que la sentencia no puede acatarse porque como juez administrativo de cierre y juez de convencionalidad, no se apoyó tanto en los mandatos normativos convencionales como en los constitucionales, constituyendo así una burla absoluta a los derechos a la verdad, justicia y reparación, en especial, cuando se han demostrado vulneraciones los derechos humanos, y al derecho internacional humanitario por las afectaciones brutales producidas por las minas antipersonales en la humanidad de las victimas en el presente caso.

Pues bien, el salvamento de voto atrás examinado reitera el importante valor que la Constitución de 1991 imprimió a la responsabilidad del Estado en lo que respecta a su constitucionalización, y la importante labor del juez contencioso administrativo como garante convencional y constitucional de los derechos e intereses de los administrados.